LA DEMOCRATIE DE PARTICIPATION : ENJEUX ET REPERES

CONSEIL EN DEVELOPPEMENT DURABLE

FEUILLET STRATEGIQUE N° 4

LA DEMOCRATIE DE PARTICIPATION : ENJEUX ET REPERES

 I / L’ANCRAGE  DÉMOCRATIQUE                                                                                                                                                                                                

Il est important de rappeler, au risque de la tautologie, que tout débat public s’inscrit dans le paysage des pratiques « démocratiques ». Il y est profondément ancré.

A – Trois formes de démocratie pour « l’exercice de la raison publique »

Le pouvoir démocratique est susceptible de s’exercer selon trois modes : la démocratie élective, la démocratie participative et la démocratie directe (Dominique Bourg et Daniel Boy, Conférences de citoyens, mode d’emploi, 2005). La démocratie élective est fondée sur le vote et permet aux citoyens de choisir leurs représentants, qui exerceront en leur nom le pouvoir de décision. La démocratie participative permet à un nombre limité de citoyens d’éclairer en amont la décision des élus sur un sujet particulier alors que leur mandat est général. Enfin, la démocratie directe fondée sur le référendum permet au plus grand nombre de décider de façon ultime. Elle n’est toutefois pas adaptée à tous les contextes socio-politiques. Elle convient mieux à de petits territoires et à des sujets limités à des questions « fermées ».

Ces trois formes pratiques de la démocratie sont complémentaires et s’articulent différemment selon les époques et les pays.

Il est intéressant de rappeler que la démocratie participative a précédé, comme le fait remarquer Amartya Sen, la mise en place des dispositifs électifs. Elle s’inscrit dans le cadre de « l’exercice de la raison publique » (John Rawls), c’est à dire de la possibilité de débattre et d’influencer les décisions publiques.

Cumulées, ces trois formes de démocratie contribuent, par l’équilibre instauré entre elles, à la transformation de la vie politique.

B – La démocratie participative en concurrence avec la démocratie représentative

Victime d’un effet de mode depuis les années 2000, les expériences de démocratie participative ont suscité de nombreuses inquiétudes, notamment du côté de ceux qui exercent des mandats représentatifs. Cette « démocratie de proximité » suscite l’intérêt et, simultanément,

dérange les positions établies. Ainsi, on peut constater qu’un certain nombre d’élus ne sont pas à l’aise avec l’exercice des pratiques participatives parce qu’ils les considèrent souvent comme concurrentes de leur pouvoir et de leurs responsabilités. Ils redoutent souvent, suite au développement de telles pratiques, la remise en cause de la hiérarchisation des formes de démocratie au sein de laquelle, symboliquement, la démocratie représentative ou élective tient le sommet de la pyramide. « Même si les démarches de participation sont parfois vues comme un moyen de

retisser les liens avec le citoyen, des interviews d’élus, évoquant avant tout les concertations qu’ils organisent avec leur population, mettent souvent en

lumière leur doute quant à la représentativité des participants, leur crainte de voir ces échanges instrumentalisés ou réservés aux seuls opposants et, surtout, leur refus d’être dépossédés de la décision » (CNDP, Cahiers méthodologiques, ABCDaire, « Elus », 2007).

Crainte par les élus, la démocratie participative est également critiquée par la société civile, organisée (associations) ou « atomisée »

C – Le besoin de clarification des termes, des règles du jeu et des enjeux

Le débat public s’inscrit donc dans les « pratiques participatives ». Il est multiforme. Ainsi, il se déploie dans des situations très variées et selon des modalités multiples qui viennent enrichir la décision publique. Il intervient le plus souvent en amont de la décision et lui fournissent une assise légitime.

Parmi ses modalités, on peut citer :

  • les débats ouverts (réunions de quartier, forums thématiques, forums délibératifs, débat sur l’aménagement, …) pour déterminer des caractéristiques d’un projet,
  • les commissions spécialisées liées à des institutions particulières (Commission Locale d’Information, Commission Locale d’Information et de Surveillance) pour accompagner le fonctionnement,
  • les panels de citoyens (conférence de consensus ou cercles informels),…

Dans ces trois cas, des procédures sont associées, qui permettent d’encadrer les pratiques. Ainsi la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) adosse ses pratiques à un cadre méthodologique comprenant différentes phases : la préparation du débat avec l’audition des principaux acteurs, la tenue du débat public se déroulant au cours de plusieurs séances thématiques, le rapport final et les recommandations.

D’une manière plus générale, des règles de déontologie et d’éthique doivent être appliquée tout au long de la démarche de concertation, qui garantissent la tenue de débats ouverts et transparents, assurant l’expression d’arguments plus que d’opinion, en respectant par neutralité leur équivalence. Il est donc nécessaire d’instaurer des règles dans les domaines suivants :

  • engagement des membres de l’équipe d’accompagnement en faveur du débat (impartialité, équité, intégrité, …),
  • indépendance vis-à-vis des acteurs sociaux, personnes ou organismes, concernés par le projet,
  • devoir de neutralité et de réserve.

Cf : Voir notre fascicule « Posture et Ressources Humaines »

Parce qu’il est multiforme et relativement nouveau dans le paysage politique occidental, le débat public doit être expliqué et explicité :

pour échapper à la démagogie, il a besoin de pédagogie.

Dans l’ensemble des cas, il est important de noter que le principe participatif à l’origine du débat public est consultatif et non décisionnel. Il ne se substitue en aucun cas à la décision des élus. Sur ce dernier point, la confusion est fréquente.

D – Une culture française très critique au regard du débat public

Si le débat public trouve son origine dans « l’Etat consultatif » de la fin du XIXème siècle, comme l’explique Pierre Rosanvallon dans Le Peuple introuvable, il semblerait que les Français soient peu convaincus par le « débat public ». Sa condamnation serait-elle à la hauteur des espoirs qu’il suscite ?

Certes, les philosophes fondateurs intéressés par le politique (Madison, Sieyès ou Benjamin Constant) ont largement contribué à faire de la démocratie représentative le summum du fonctionnement démocratique, en l’adossant à l’organisation économique de la société civile… Ces antécédents, profondément ancrés dans les mentalités, ne favorisent pas la réceptivité de l’opinion publique aux pratiques participatives.

Toutefois, comparativement à d’autres pays, les pratiques de démocratie participative, quoique relativement développées en France, sont peu valorisées et souvent décriées : mascarade, instrument du pouvoir et des intérêts capitalistiques, inanité… Rares sont les débats publics dont on a entendu dire du bien.

Plusieurs explications issues de la culture socio-politique française peuvent sans doute être évoquées pour comprendre ces multiples réticences au débat public en général :

  • la forte personnalisation du pouvoir caractérisant les mandats représentatifs que la dénonciation du fossé entre citoyens et représentants ne fait souvent qu’entériner,
  • les legs de la culture historique centralisatrice à tendance déresponsabilisante,
  • la résistance historique française à la représentation collective des intérêts (Pierre Rosanvallon) associée à une faible culture du consensus,
  • la suspicion à l’égard des réformes de nature institutionnelle (l’introduction de la démocratie participative est vécue comme perturbatrice),
  • l’instrumentalisation avérée de certaines expériences de démocratie participative à l’échelle locale et nationale,

De manière plus technique, il semblerait que la méthode ne soit jamais la bonne pour « fabriquer » de la participation. Dans la catégorie

« Apostrophes », la Commission Nationale du Débat Public a ainsi listé les critiques récurrentes à l’égard des débats publics (Cahiers Méthodologiques, 2007) : débat « tronqué », « pipé » où tout est déjà joué, faisant écho au plus récent « Tout est décidé, rien n’est dessiné » lors d’une réunion de présentation de l’Opération d’intérêt national Bordeaux Euratlantique en 2011.

Ces méthodes apparaissent par ailleurs comme un terreau fertile pour l’éclosion des fantasmes politiques. L’idée d’un « pouvoir au peuple » selon l’expression d’Yves Sintomer dans son ouvrage consacré aux jurys citoyens et au tirage au sort (La Découverte, 2007) déchaine les passions.

Les réactions passionnelles à la déclaration de Ségolène Royal, le 22 octobre 2006, d’introduire des jurys de citoyens pour évaluer les élus et politiques publiques en atteste. Au delà de la pertinence de la proposition sur le fond, on constate que peu de commentateurs ont su garder raison lors de cet épisode comme si parler de « tirage au sort » relevait culturellement du pêché démocratique. Il ne semble pas arrivé – serait-ce souhaitable ? – le temps où la représentativité, au cœur de la controverse sur la crise de la représentation, laisserait le champ libre à la « démocratie

de hasard »…

Le schéma suivant propose de rassembler à la fois les arguments à l’origine de l’émergence des pratiques de concertation et les critiques souvent associées à ces nouveaux dispositifs.

Schéma1

CONTEXTE D’APPARITION DE LA

CONCERTATION ET

CRITIQUES

Malgré ces freins portés à la culture de la participation, on constate une littérature récente abondante sur le sujet, en science politique notamment.

  II / LA SPÉCIFICITÉ DU DÉBAT PUBLIC EN LIEN AVEC L’ENVIRONNEMENT ET L’URBANISME                                                                                                                                                                                                                                                                        

A – La montée des expériences participatives corollaire des questions liées à l’environnement en général et à l’urbanisme en particulier

Dans les démocraties occidentales, le succès du « débat public » est associé à la montée en puissance de la problématique environnementale et des questions liées à l’aménagement depuis les années 60. Aujourd’hui, il est encadré à l’échelle internationale par la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998, sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. La notion d’environnement y est entendue au sens large : paysage, qualité de vie, santé, sécurité, écosystèmes, biodiversité de même que les aspects culturels et patrimoniaux. Elle a été ratifiée par la France par la loi du 28 février 2002. Mais déjà la déclaration de Stockholm du 16 juin 1972 mentionnait le principe de participation. La Charte mondiale de la Nature, adoptée le 28 octobre 1982, affirmait quant à elle pour la première fois le principe :

« Toute personne aura la possibilité (…) de participer, individuellement ou avec d’autres personnes, à l’élaboration des décisions qui concernent ` directement son environnement ».

Le principe 10 de la Déclaration de Rio (1992), en valorise le principe : « La meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés, au niveau qui convient ».

Dans le droit interne, l’article 7 de la Charte constitutionnelle de l’environnement érige au plus haut niveau des normes les deux principes d’information et de participation : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».

Il existe donc un lien privilégié entre l’environnement, compris au sens large, et les pratiques d’information et de participation. Pour Dominique Bourg et Daniel Bois, il ne s’agit pas là d’une simple coïncidence : les difficultés environnementales

« affectent le cadre au sein duquel s’est construite la légitimation de la démocratie représentative ».

On comprendra bien, dans ces conditions, que le débat public soit venu rapidement s’associer à la notion de « projet urbain »

(Philippe Verdier, Le projet urbain participatif, Apprendre à faire la ville avec ses habitants, Yves Michel, 2009).

B – La nécessité de dépasser les contradictions systématiques entre intérêts individuels et collectifs, liées aux enjeux du développement durable

Finalement, c’est bien parce que la somme de nos actions individuelles particulières affecte l’environnement et les conditions de vie, en raison de moyens techniques et économiques sans précédent, que des contradictions quasi systématiques apparaissent entre nos intérêts de court terme et de long terme, ici et là-bas. C’est donc la modification du rapport à l’environnement et l’avènement du développement durable qui ont souligné le besoin de changement dans le fonctionnement démocratique traditionnel de la représentation. Ils appellent ainsi conjointement à une transformation du cadre et des modalités de l’exercice démocratique.

Les pratiques participatives devraient certainement pouvoir améliorer sinon compenser les écueils de la démocratie représentative en matière de coalition d’intérêts et permettre de réconcilier les libertés individuelles et collectives, vécues comme contradictoires selon le mode représentatif classique. Nous pourrions ainsi progressivement nous orienter vers la détermination collective de modes de vie individuels.

Bien évidemment, cette « révolution » dans l’ordre du politique ne peut qu’être douce, tant les habitudes et les représentations en la matière sont profondément ancrées.

C – La difficile place de l’intérêt général

L’une des différences fondamentales entre les différentes formes de débat public réside dans la place conférée à l’intérêt général. Ainsi, les commissions spécialisées et les panels de citoyens trouvent leur origine dans la volonté de répondre, en amont ou en accompagnement de la décision publique sur la durée, à des questions d’intérêt général : danger des nanotech- nologies, risque liés aux antennes relais, aux cultures transgéniques, etc. Par le niveau de généralité induit par le sujet, on peut penser que les participants tenteront d’incarner et d’exercer la défense de l’intérêt général. Pour autant, il ne s’agit pas de nier totalement, à l’intérieur même de ces pratiques, les jeux de rôles ni de logique d’intérêt, mais plutôt de cher- cher à les restreindre par le respect de procédures conventionnelles.

Les débats ouverts, parce qu’ils impliquent très souvent des lieux et des impacts sur les conditions de vie des personnes, s’avèrent souvent être le terrain privilégié de la défense des intérêts particuliers. Le phénomène bien connu aujourd’hui du NIMBY (Not in my backyard, pas

dans mon jardin) y sévit. Chaque groupe d’acteurs (habitants, promoteurs, entreprises, élus, associations, etc) y cherche dès lors l’opportunité de tirer profit de la situation, dans une logique de maximisation des intérêts particuliers, par sa participation au débat. Dans cette perspective, le débat public risque de perdre substantiellement sa raison d’être, à savoir la défense de l’intérêt général, s’il n’est pas très rigoureusement encadré et animé par des professionnels. Il s’agit alors de mettre un terme aux fantasmes multiples engendrés par le sujet du débat public et par la tenue du débat public lui-même. L’accompagnement de la concertation devrait ainsi permettre de faire évoluer le NIMBY vers la défense de valeurs ou de

politiques plus globale, au moyen d’une montée en généralité : par exemple du projet de liaison ferroviaire vers la politique globale des transports.

D – Le champ croissant de l’action publique « territoriale » ou « territorialisée »

Le desserrement de l’emprise de l’Etat sur les territoires et la responsabilisation croissante des institutions locales ont progressivement recomposé les modalités de traitement des problèmes publics. Le « territoire » et les politiques publiques dont il en est le réceptacle, en ont été les principaux gagnants. La valorisation des ressources locales est ainsi recherchée dans la logique de concurrence entre territoires issue non seulement des lois de décentralisation mais aussi du nouvel ordre économique mondial (mondialisation, délocalisation, …). Ce regain d’intérêt pour le territoire s’est accompagné d’un nouveau regard sur le rapport à l’environnement (espaces naturels et nature dans la ville, politique énergétique, réseaux intelligents), à l’espace (accessibilité, transports en site propre…), au social (croissance démographique, mixité, diversité…), à l’économie (parcs d’activité, pôle de compétitivité, …), au savoir (nouvelles technologies d’information et de communication,

e-learning, pôles universitaires, … ). C’est donc selon une logique multi-dimensionnelle que sont désormais appréhendés les problèmes territoriaux. L’action publique locale ne se limite donc plus à une intervention sur l’espace physique (infrastructures).

Le développement territorial, qui reste au cœur des motivations de l’action publique locale, a également été à l’origine d’une transformation des modalités de la « gouvernance » territoriale : moins hiérarchisée, moins formelle, moins sectorielle. Dans cette perspective, les partenariats sont encouragés et la mobilisation des acteurs sociaux issus de différentes sphères (entreprises, associations, institutions locales et nationales, habitants, etc.) est recherchée. « L’animation » des territoires », pour reprendre une expression de Jacques Donzelot, devient impérative pour répondre à la dynamisation nécessitée par les enjeux de développement.

En résumé, comme l’explique Stéphane Cadiou, dans « Le pouvoir local », PUG, 2009, « le processus de territorialisation s’analyse comme un déplacement des lieux pertinents de définition des problèmes et d’élaboration des solutions ».

Parallèlement, la conception de l’intérêt général s’est modifiée, abandonnant la fiction d’un intérêt général standardisé et incarné exclusivement par la sphère étatique (cf supra).

Il est logique que cette évolution en faveur du « territoire » ait nécessairement eu des incidences sur les modes décisionnels, qui par effet induit, se sont adaptés à cette nouvelle donne plurielle et multi-dimensionnelle. Le débat public en a certainement bénéficié, négociation et concertation allant dès lors de pair. Dans ces circonstances, un débat public constitue un révélateur de l’état d’esprit profond d’une région, d’un territoire, ce qui justifie d’autant plus la nécessité d’en conserver la mémoire.

E – « Fabriquer » la réponse à « l’impératif participatif » en suscitant « l’intelligence collective »

Face à ces différents constats, il est urgent d’inventer un cadre favorable à un nouvel équilibre de la gouvernance des territoires, au service d’une action publique responsable et durable. Pour autant, cela n’a sans doute jamais été aussi difficile. Au point que certains imaginent de fabriquer des « villes à charte » (« Paul Romer, promoteur des villes à charte », Le Monde, 12 octobre 2010), territoires vierges où viendraient s’installer des volontaires partageant une « vision » similaire régie par une charte.

La menace de fragmentation des méthodes, des politiques et des acteurs (institutionnels et extra-institutionnels) est bien réelle, tout comme celle du triomphe de la démocratie d’opinion, allant souvent à rebours du déploiement de l’intelligence collective, qui reste au cœur de la raison d’être du débat public.

La réponse à « l’impératif participatif » (Loïc Blondiaux, « Le nouvel esprit de la démocratie , Seuil, 2008) ne se décrète pas, elle se fabrique. Cette fabrique implique des savoir-faire spécifiques, adaptés aux différents contextes locaux (du « sur-mesure ») et de l’ouverture, dans des contextes fortement marqués par l’incertitude. Ainsi, bien qu’encadrées par des cadres méthodologiques, les pratiques du débat public ne trouvent à s’incarner que dans des expériences concrètes, territorialisées. C’est ainsi que la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) invite à faire preuve d’imagination : « Le débat public ne doit pas se transformer progressivement en une nouvelle procédure intangible, à l’image de l’enquête publique ». Elle se positionne ainsi contre la « codification » du comportement des acteurs afin de laisser libre cours à la richesse des échanges d’arguments.

La fabrique de la réponse à l’impératif participatif passe ainsi par des éléments très concrets, physiques et matériels aussi bien que par des dispositifs formels : choix de la salle, disposition de la salle, accès à l’information et disponibilité de l’équipe, ton du débat et de l’animateur, ouverture d’esprit, etc…

 III / QU’EST-CE QU’UN DÉBAT PUBLIC RÉUSSI ?                                                                                                                                                                                                                                                                

A – Poser les critères de l’évaluation dès l’amont

L’évaluation du succès d’une concertation ou d’un débat public, qui permettrait d’asseoir l’appréciation finale sur la base d’une argumen- tation rationnelle, reste un sujet très délicat. Il s’agit pourtant d’un enjeu majeur. On constate à regret que la Commission Nationale du Débat Public reste très discrète sur cet aspect : « l’évaluation » ne fait pas partie des termes de l’ABCDaire du débat public, publié au sein des Cahiers méthodologiques en 2007.

Les critères de la pertinence/réussite d’un débat public sont difficiles à établir :

  • nombre de participants ?
  • représentativité des participants ?
  • compréhension des enjeux par les participants ?
  • qualité de argumentation de la critique ?
  • qualité des propositions et recommandations ?
  • intégration des recommandations issues de la concertation (livrables) dans le cahier des charges de l’opération ?

Une seule conviction : ils demandent à être définis dès l’origine de la décision de concerter, au moment où l’on fixe les objectifs à atteindre. De cette manière, la maîtrise de l’évaluation demeure du ressort de l’équipe organisatrice, elle ne lui échappe pas.

B – Evaluer les bonnes cibles au bon rythme

Pour que l’évaluation soit juste, elle demande à être effectuée à différentes étapes du processus de concertation. Il s’agira alors de trouver le rythme juste permettant de mesurer l’effectivité de la transmission du savoir d’expertise aux habitants, celle de la représentativité des participants, celle de la participation réelle des participants, etc…

Il s’agira également de déterminer les cibles de l’évaluation et qui elle concerne : équipe interne, participants, experts…

Ces repères et éléments de contexte étant posés, il nous semble plus aisé d’aborder l’organisation d’un « débat public ».